1999年《蒙特利尔公约》与我国民航法的重建

　　在国内的民航主管部门、航空公司先后成为被告，旅客与航空公司因航班延误而剑拔弩张的时候，1999年《蒙特利尔公约》于2005年7月31日起对我国生效。公约的生效，使人们不免会提出这样的问题：在国际公约提高赔偿数（限）额后，国内航空运输旅客的权益如何保护？国内法会对此做出什么样的回应？

一、《蒙特利尔公约》：70年孕育的结果
　　 最早规范国际航空运输的国际公约是1929年在波兰华沙签订、1933年生效的《统一国际航空运输某些规则的公约》（简称《华沙公约》）。这是国际航空运输领域最重要的一项多边国际公约。公约的主要目的是统一国际航空运输的有关规则和责任制度。公约的核心部分是运输凭证和承运人（航空公司）责任两章。该公约规定，航空公司对旅客伤亡的赔偿责任限额为125000金法郎。1975年《蒙特利尔第一号附加议定书》修改为8300特别提款权（special drawing rights，以下简写SDR，约合10000 美元）。托运行李和货物的限额为每公斤250金法郎（约合20美元），旅客的自理行李为每名旅客5000金法郎（约合400美元）。旅客、货主只需证明损失的发生，而不需证明航空公司有无过错；航空公司要想免除其责任，则必须证明自己没有过错（即举证责任倒置）。此外，如果原告证明航空公司存在“有意的不良行为”，航空公司就不受责任限额的保护。
　　 《华沙公约》生效后，就开始了对其责任限额不断修订的过程，这个过程可以说是漫长而艰难。1955年签订、1963年生效的《海牙议定书》将旅客伤亡的责任限额提高了一倍，即250000金法郎（约合20000美元），同时还更新和简化了有关运输凭证的规定，并明确界定了“有意的不良行为”这一概念。

　　1961年签订、1964年生效的《瓜达拉哈拉公约》则区分了实际承运人和缔约承运人，并规定《华沙公约》和《海牙议定书》同样适用于实际承运人和缔约承运人。

　　1966年的《蒙特利尔协议》则将赔偿限额提高到一个新的水平。1965年，世界航空运输大国美国抱怨旅客责任限额过低，声称拒绝批准《海牙议定书》，并威胁退出《华沙公约》。1966年，在国际航空运输协会的主持下，世界主要国家的航空公司与美国签订了1966年《蒙特利尔协议》。该协议将飞入或飞出美国航线的航班的旅客责任限额提高到75000美元，并且航空公司无论有无过错都要承担责任，从而引入了严格责任制度。

　　1971年签订的《危地马拉议定书》（没有生效）将责任限额提高到1500000金法郎（约合10万美元），并规定此为不可突破的限额，同时第一次明确规定了运送旅客延误的责任限额为62500金法郎。1975年《蒙特利尔第三号附加议定书》将上述责任限额分别修改为10万SDR和4150SDR，。此外，还规定行李的限额为每名旅客1000SDR，货物的限额没有发生变化，还是每公斤17SDR。简化了运输凭证，确立了严格责任制度，允许生活水平较高的国家建立赔偿金补偿制度。

　　1999年，《蒙特利尔公约》签署。在旅客伤亡方面，分两个层次：10万SDR（约13.5万美元）以下，除非损失是由索赔人或者旅客本人的过错造成或者促成的，航空公司不能免除责任；超出10万SDR的部分，除非航空公司证明损失不是由于它自己的过错造成的；或损失完全是由第三人的过错造成的，不然的话，航空公司还应该承担。这就是《蒙特利尔公约》的创新所在——双梯度责任。同时，公约继承了《危地马拉议定书》 4150SDR的延误赔偿限额。
从1929年《华沙公约》到1999年《蒙特利尔公约》，整整70年的时间，国际航空私法公约完成了它的一体化和现代化，从而使规范国际航空运输的法律制度走向完整、统一，展现在我们面前的是一个全新的法律制度。

二、六大规定保旅客权益

　　公约的宗旨是促进国际航空运输有序发展，确保国际航空运输消费者的利益。

　　1．通过建立双梯度责任制度提高赔偿金额

　　《华沙公约》规定的是限额赔偿，只要是国际运输，不管旅客国籍，也不论旅客的身份，在导致死亡的情况下，其获得的赔偿额是一样的。虽然在实际发生航空事故的情况下，旅客获得的赔偿额高于法定数额，但那是航空公司的商业行为或与遇难者家属谈判的结果。
如上所述，《蒙特利尔公约》则以10万SDR为界，分两个层次规定。这里需要说明的是，不同于1929《华沙公约》等公约或议定书的是，1999年《蒙特利尔公约》并没有设定一个最高赔偿责任限额。如果说《华沙公约》建立的是一种限额赔偿制度的话，《蒙特利尔公约》并没有建立限额赔偿制度。虽然有10万 SDR的规定，但这个10万SDR，确切的说不是限额，而是以此为界限。对于不超过10万SDR的索赔，只要旅客举证证明，航空公司就应该承担。除非是由于旅客本人的过错造成的。一般情况下，由旅客本人的过错造成航空事故的情况比较罕见。对于超过10万SDR的部分，除非航空公司证明自己没有过错或者完全是由于第三人的过错造成的，不然的话不能免除责任。换句话说，公约在某种程度上建立起的是一种无限额赔偿的责任制度。这是对以前国际航空私法公约限额责任制度的一大突破。

　　正因为公约建立的是一种接近于无限额赔偿的责任制度，所以不同国家的旅客以及同一国家的不同旅客实际获得的赔偿额将会不同。因为在实际发生伤亡的情况下，需要当事人举证证明自己所受到的实际损失，这种损失与旅客所在国家的收入水平与旅客受伤害程度有很大关系，不同的旅客会有差别。比如在美国，其空难赔偿是按受害者本人一生中可能获得的收入来赔付。因此不同当事人得到的赔偿非常悬殊，从几十万到几百万美元不等。而日本对赔偿金额的计算同时考虑受害者的损伤程度、年龄、职业、正常收入情况、家庭负担及余生收入上涨等综合因素。我国对于损害赔偿的计算则要考虑伤残或死亡补偿费、医疗费、误工费、医疗费、护理费、被抚养人生活费、交通费等费用。

　　2．明确了延误的赔偿限额

　　1999年《蒙特利尔公约》在延误方面的一个亮点是，具体规定了对于旅客延误的赔偿限额，即4150SDR。《华沙公约》和《海牙议定书》并没有专门规定旅客延误的赔偿限额。从法理上说，公约和议定书所规定的旅客责任限额也就是对于延误的限额。《危地马拉议定书》首次专门规定了旅客延误的责任限额，为62，500金法郎，后《蒙特利尔第三号附加议定书》将其改为4150SDR。
但与上述旅客伤亡规定不同的是，这是一个赔偿限额，即旅客的实际损失如果小于该限额，则按实际损失赔偿；如果大于该限额，则超出的部分不予赔偿。还有，不是说一发生延误，航空公司就要赔偿4150SDR，公约中对此规定了一些限制条件。

　　3．首次规定了先行付款制度

　　在发生航空器事故后，受害人往往在经济上处于一种窘迫的境地。为此，公约规定航空公司应不迟延地向受害人支付一定数额的钱款，以满足其经济方面的需求。但前提条件是航空公司所在国的国内法有这样的规定的情况下。目前我国的民航法还没有这样的规定。

　　4．旅客可在其主要且永久居所地的国家起诉索赔

　　对于因旅客死亡或者伤害而产生的损失，旅客除了可以向航空公司住所地、主要营业地、订立合同的营业地或航空运输的目的地点的法院提起外，还可以在发生事故时旅客的主要且永久居所所在地的国家的法院提起。“主要且永久居所”，实际上就是旅客的惯常居住地。旅客在其惯常居住地起诉，相比有些情况下在外国起诉，无疑增加了更多便利。

　　5．建立了限额的定期审查机制

　　《华沙公约》规定的责任限额是固定不变的，这无法反映国民生活水平的发展变化和通货膨胀的影响。公约引入了责任限额的更新机制，规定对责任限额每5年进行一次复审，并根据复审的结果对限额进行修订。从而使赔偿金额与社会经济发展水平相适应，维护了旅客的利益。

　　6．简化了运输凭证
在旅客运输中，扩大了客票的一般表现形式，引入了“运输凭证”的法律概念，使电子客票合法化。如在电子客票的情况下，航空公司或代理人给旅客出具一个电脑记录，那旅客就可以凭该运输凭证直接登机。这样，在便利旅客使用航空运输服务的同时，也推动了航空运输业的进一步发展。
三、制定新的国内航空运输损害赔偿规定已成当务之急

　　当1999年《蒙特利尔公约》将国际运输旅客的赔偿提高到10万SDR（约合110万人民币）时，国内运输的赔偿限额还维持在12年前国务院第132号令规定的7万人民币。正因为有如此大的悬殊，以下的疑问或质问纷至沓来也是在情理之中：同样是航空运输，为什么国际运输的赔偿额可以高达几十万，而国内运输却只有几万人民币？为什么赔偿额有如此大的差别？为什么我们不能提高国内运输的赔偿限额？在航空旅客损害赔偿制度上如何与国际接轨？
应该说，我国关于国内航空运输的旅客损害赔偿责任制度，也是经历了一个发展变化的过程。从制定的有关法律来看，可以归纳出以下几点：第一，在1993年之前，我国对空难赔偿规定进行了多次修订。51年到82年之前的30多年间，没有任何变化。时间虽然长了点，但大家都知道，那是在特殊的时期。随后，82年到88年，由5000元提高到8000元，提高了3000元，间隔时间是6年；88年到89年，由8000元提高到20000元，间隔时间也就1年，或者说不到1 年；89年到93年，由20000元提高到70000元，间隔4年。总的趋势是，间隔的时间在缩短。四次的间隔时间分别是31年，6年，1年，4年。第二，赔偿的数额在不断提高，从50年代初的1500元提高到90年代初的7万元人民币。当然，这里的1500元与7万元不具有可比性。第三，在1993年之后，没有做任何修订。也就是说，在将近12年的时间中，赔偿额没有任何提高。而这12年，正是我国社会经济生活发生急剧变革的时期，居民生活水平有了很大提高。
法律的不变与社会生活的巨变发生了严重冲突。典型的事例是2004年东航11.21包头空难后，上海遇难者陈苏阳的家属于2005年3月在北京市第二中级人民法院状告民航主管部门行政不作为，即没有履行《民航法》第128条规定的立法义务，依法制定有关国内航空运输承运人的赔偿限额的规定。因为1996年3月1日起施行的《民航法》第128条授权民用航空主管部门制定国内航空运输承运人的赔偿责任限额，报国务院批准后公布执行。虽然案件最终被法院以该起诉不属于行政诉讼的受案范围而驳回，但其意义不可谓不大。实际上，2002年发生的大连“5 ? 7”空难已经将这一问题提了出来。尽管考虑了消费价格总指数的变动因素，提高了赔偿额，但毕竟是一种变通的做法，没有法律上的依据，难免引起个别遇难者家属的质疑和拒绝接受赔偿。遗憾的是，大连空难发生后的三年时间内，并没有修订相关的规定，从而在发生包头空难后，只能套用大连空难的做法，在处理上变得更加困难。法律的滞后于此可见。
　　 原有法律的严重滞后，与实践发生的激烈碰撞，以及国际公约的最新发展，都需要我们重新审视现有的相关法律，制定新的规定已是刻不容缓。
四、赔偿限额与延误：两个关键点和难点
　　 无论是修订国务院第132号令，还是制定新的损害赔偿规定，赔偿限额和延误是两个关键的问题，也是难点所在。
　　 国内旅客人身伤亡的赔偿责任限额是政府、航空公司、旅客关注的焦点。但对于我国正在制定的航空运输损害赔偿规定来说，面临的是继续维持限额赔偿，还是借鉴《蒙特利尔公约》的做法，建立双梯度责任制度。如果继续维持限额赔偿，既与世界航空运输的立法潮流相悖，也不利于保护我国旅客的利益。因此，借鉴《蒙特利尔公约》的规定，建立国内航空运输的双梯度责任制度，应该成为我们的选择。但在具体的数额上，将《蒙特利尔公约》规定的10万SDR原封不动的搬来，还是重新确定一个新的数额，是难点所在。
　　 延误是另一个焦点问题。层出不穷的旅客占机、霸机事件，从某种程度上使航空公司成为“弱者”。个中原因，除了航空公司的服务不到位、个别旅客的非理性行为以及一些特殊原因外，恐怕制度上的缺失或缺陷不能不说是一个重要的原因。《蒙特利尔公约》虽然规定了旅客在航空运输中因延误引起的损失，航空公司应当承担责任，并且规定了赔偿限额——4150SDR，但与《华沙公约》犯了同样的毛病——言语不详，没有在法律上明确规定延误的定义。实际上，公约将这一问题留给了各国国内法去解决。我国《民航法》可以说照搬了《华沙公约》的规定，仅做了一句原则性的规定：航空公司对旅客在航空运输中因延误而产生的损失承担责任。《民航法》的这种原则性规定并没有在相关的行政法规中具体化。这种法律上过于原则的规定，在实践中带来了诸多问题。例如，在航空运输中稍一发生迟延，哪怕比预定起飞时间晚半个小时，有些旅客就要求航空公司赔偿。甚至还诱发了非道德行为，如一些旅客在延误的原因消除后拒绝登机，要等到延误四个小时之后才登机，这样做的目的是要从航空公司得到赔偿。这种制度上的缺陷，导致的结果有二：第一，诱发了旅客的非理性维权，如占机事件；第二，干扰了正常的航空运输秩序，给航空公司造成较大的损失。
　　 基于此，有必要明确什么是法律意义上的延误，明确规定什么原因导致的延误航空公司不承担责任，什么原因导致的延误航空公司承担责任，并借鉴《蒙特利尔公约》的做法，规定延误的赔偿限额。同时，明确规定旅客就自己因延误受到的损失应负的举证责任。这些损失应是能以金钱计算的实际损失，如果不能证明，则不予赔偿。但在具体规定上可能存在许多难点：难点之一，如何界定延误？比预定起飞时间晚多长时间构成延误？难点之二，赔偿限额定多少？完全照搬《蒙特利尔公约》的4150SDR不现实，也与我国的国情不符。那么，这个限额定多少？1000元人民币？3000元人民币？这都需要综合各方面的情况来确定。但不管怎样，延误的问题不容回避，必须在法律上做出明确的回应。

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